17 февраля в Законодательном Собрании Свердловской области проходит научно-практическая конференция.

Конференцию открыл Губернатор Свердловской области Эдуард Россель. Он подчеркнул, что Свердловская область готова поделиться своим опытом в  реформировании системы местного самоуправления. В свете реализации реформы в регионе единым курсом идут исполнительная и законодательная власть,  активно создается нормативно-правовая база, постоянное внимание уделяется обучению кадров, отметил Эдуард Россель.

Председатель комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый в своем выступлении подчеркнул, что главным результатом реформы местного самоуправления должны быть изменения условий, повышение качество жизни каждого человека в каждом регионе. Владимир Мокрый отметил, что депутаты Государственной Думы в рамках реализации реформы только за прошлый год внесли изменения более чем в 150 федеральных законов.  «В полном объеме к реализации 131-го закона с 1 января 2006 года приступили  46 субъектов Российской Федерации, на его принципах строится деятельность органов местной власти более чем в 18 000 муниципальных образований», — сообщил В.С.Мокрый участникам конференции.

Главный федеральный инспектор в Свердловской области Виктор Байдуков в своем выступлении поблагодарил депутатов Законодательного Собрания Свердловской области за плодотворную работу по созданию нормативно-правовой базы, позволившей Свердловской области планомерно проводить реформу местного самоуправления.

 Председатель Правительства Свердловской области Алексей Воробьев рассказал участникам конференции о стратегических программах развития Свердловской области, о том, как эти программы реализуются  в свете федеральных реформ и приоритетных национальных проектов.

Председатель Областной Думы Николай Воронин в своем выступлении на конференции отметил, что тема конференции тесно и непосредственно связана с перспективами развития российского государства: становлением полноценной демократии, гражданского общества и  развитой экономики.

Местное самоуправление — это власть, наиболее приближенная к населению, главное звено в системе жизнеобеспечения людей, призванное в первую очередь решать социальные вопросы и насущные проблемы населения.

Законодатели, сказал Николай Андреевич, должны обеспечить правовые гарантии реализации органами местного самоуправления их функций в развитии образования, здравоохранения, социальной поддержки населения, жилищного хозяйства, транспорта и других сферах жизни.

 Свердловская область была одной из первых в деле разработки законодательства и развития местного самоуправления в России.

Так, Устав Свердловской области, разработанный при непосредственном участии Губернатора Свердловской области Э.Э.Росселя и председателя Правительства Свердловской области А.П. Воробьева, вступивший в действие в декабре 1994 года, определил принципы организации, компетенцию,   экономическую основу и гарантии органов местного самоуправления.

Областной Закон «О местном самоуправлении в Свердловской области», принятый в апреле 1995 года, установил систему местного самоуправления; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления; закрепил порядок и формы реализации населением права на местное самоуправление.

К моменту вступления  в  сентябре 1995 года в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в нашей области уже шел  активный процесс реформирования местного самоуправления.

К концу 1995 года во многих территориях Свердловской области были проведены референдумы и сходы граждан по определению состава и территориальных границ муниципальных образований, приняты уставы муниципальных образований.

 В течение 1996 года прошли выборы глав муниципальных образований.

Важнейшим итогом тех лет явилось создание правовых основ развития местного самоуправления.

В то же время, сформированное законодательство имело недостатки, тормозившие дальнейшее развитие местного самоуправления.

Также председатель Областной Думы подчеркнул и проблемы, с которыми столкнулись региональные и местные власти, и которые  сфокусировались, прежде всего, в сфере межбюджетных отношений:

1. Действующее федеральное законодательство чрезмерно ограничивало налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

2. Основная часть доходов территориальных бюджетов формировалась за счет отчисления федеральных налогов, а региональные и местные налоги и сборы покрывали менее 15 процентов средств, необходимых для осуществления полномочий региональных и местных властей;

3. Расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации опережали прирост доходов, что усугубляло проблему несбалансированности бюджетов различных уровней и выполнение на местах своих обязательств, прежде всего, социальных.

Все это потребовало внесения изменений в  законодательство. 

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в октябре 2003 года (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.), открыл новые возможности для совершенствования отношений власти разных уровней.

Главным в законе, отметил Николай Андреевич,  является то, что он:

1. Четко разграничивает и закрепляет полномочия и компетенцию разных уровней власти;

2. Привязывает компетенцию к финансовым ресурсам;

3. Дает основу для решения вопросов собственности.

Одним из направлений деятельности областных законодателей  стали вопросы установления границ и определения статуса муниципальных образований.

В результате проведенной предварительной работы,   консультаций с главами администраций муниципальных образований, работниками финансовых органов, руководителями исполнительных и представительных органов местного самоуправления были максимально полно учтены особенности социальной и коммунальной инфраструктуры каждого муниципального образования; наличие предприятий и фирм, способных составить налогооблагаемую базу территорий.

С учетом этих обстоятельств, а также сложившихся исторических традиций и происходило определение новых границ муниципальных образований.

В результате многомесячной совместной работы муниципалитетов, правительства Свердловской области и депутатов Законодательного Собрания было принято и вступило в действие 130 соответствующих областных законов.

Работа по наделению муниципальных образований соответствующим статусом и установлению границ муниципальных образований была полностью завершена к концу 2004 года: образовано 67 городских округов, 5 муниципальных районов, 5 городских и 16 сельских поселений.

Другим важным направлением для областных законодателей, подчеркнул Н. Воронин,   стала работа над уставами муниципальных образований. 

Методической основой приведения  муниципальных уставов в соответствие с законодательством Российской Федерации явились модельные уставы городского округа, муниципального района,  сельского и городского поселений, которые были рекомендованы органам местного самоуправления Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области.

В настоящее время зарегистрированы уставы и новые редакции уставов всех 93-х муниципальных образований.

Правовое обеспечение бюджетного процесса в новых условиях потребовало принятия 15 областных законов, направленных на формирование местных бюджетов, внедрение объективных и прозрачных механизмов предоставления межбюджетных трансфертов, повышения качества бюджетной политики.

К настоящему времени во исполнение положений 131-го Федерального закона депутаты палат Законодательного Собрания Свердловской области приняли 144 областных закона.

Среди них законы:

-регламентирующие деятельность муниципальной службы; 

-определяющие порядок и сроки избрания глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления;

 -регулирующие финансовую обеспеченность территорий;

-определяющие механизм передачи муниципальным образованиям соответствующих полномочий.

Этой законодательной базы достаточно, чтобы основные положения закона о местном самоуправлении на территории Свердловской области вступили в силу с 1 января 2006 года.

     Значительную роль в комплексном социально-экономическом развитии муниципальных образований играют разработка и реализация областных государственных целевых долгосрочных программ.

     Такие областные программы как «Государственная поддержка депрессивных муниципальных образований Байкаловский район, Гаринский район, Серовский район, Таборинский район, Тугулымский район», «Обеспечение развития культурной деятельности», «Развитие материально-технического обеспечения системы образования», «Осуществление мер по обеспечению пожарной безопасности на объектах областных государственных учреждений социальной сферы» и другие явились важными документами, обеспечивающими развитие муниципальных образований. 

Но при этом мы осознаем, что предстоит еще большая работа по дальнейшему законодательному обеспечению реформы местного самоуправления, — подчеркнул в своем выступлении Николай Воронин.

 Так, Федеральный закон № 199 от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» наделил муниципальные образования дополнительными полномочиями.

И в настоящее время Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области утвержден  перечень из 17 законов, которые необходимо принять в ближайшее время, из них 7 уже приняты. 

                   В реализации реформы местного самоуправления, отметил Николай Андреевич, депутаты исходят из того, что:

- во-первых, главная идея реформы — дать поселениям бюджеты, имущество, землю, работает на развитие территорий снизу, способствует повышению ответственности органов власти и управлений всех уровней.

Как известно, именно эта задача определена сегодня Президентом Российской Федерации В. В. Путиным в качестве ключевой, приоритетной.

- Во-вторых, необходимы не только законотворческая работа, но и деятельность по исполнению принятых законов, по организации действенного контроля за тем, как идут преобразования в органах местного самоуправления.

      Это позволяет обеспечивать своевременное и оперативное  реагирование законодателей на имеющиеся проблемы.  

      Задачи реформирования  местного самоуправления чрезвычайно сложны, — сказал в заключение председатель Областной Думы Н. Воронин, — и решение этих вопросов требует политической воли, объединения усилий законодательной и исполнительной властей, понимания и поддержки населения муниципальных образований.

 Об основных проблемах межбюджетных отношений в Свердловской области рассказала и.о. министра финансов Свердловской области С.Д.Климук. За период 2005−2006 годов резко возросли объемы межбюджетных трансфертов с 2 млрд. рублей до 6 млрд. руб.  Увеличилось  и число дотационных территорий: в 2005 году из 68 дотационной была 41 территория, в 2006 году – 64. Особое внимание в докладе С.Д.Климук было уделено закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО). Уровень бюджетной обеспеченности таких территорий в 3-4 раза превышает средний. Таким образом, невозможно установить единые нормативы отчислений, поскольку территории резко дифференцированы. Решение проблемы – внесение изменений в федеральное законодательство, направленных на дифференциацию системы отчислений. По мнению С.Д.Климук, целесообразнее было бы сделать выравнивание уровня бюджетной обеспеченности рекомендательным.

Проблеме организации деятельности органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований было посвящено выступление заместителя председателя Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области В.Ф.Никитина. «Сейчас нет государственной политики в отношении ЗАТО. Такие города просто не знают, как им жить дальше», — сказал В.Ф.Никитин. Докладчик привел в пример бюджет города Новоуральска: в 2005 году доходы бюджета равнялись его расходам и составляли 2,5 млрд. руб. В связи со вступлением в силу ФЗ N 131, доходы бюджета Новоуральска сократились на 30%. В.Ф.Никитин считает, что проблему закрытых городов нужно решать только на федеральном уровне.

О проблемах и возможностях социально-экономического развития сельских поселений в условиях реформы местного самоуправления рассказала Глава, председатель Думы муниципального образования «Обуховское сельское поселение» Г.И.Юдина. Докладчик выделила ряд проблем, существующих на сегодняшний день в муниципальном образовании. Камышловский район, в состав которого вошло Обуховское сельское поселение, является сельскохозяйственным, дотационным. Средняя заработная плата в поселении за 2005 год составила 4 тысячи 218 рублей. Очень остро стоит проблема безработицы, которая в свою очередь порождает преступность. Однако главной проблемой, по словам Г.И.Юдиной, является состояние жилищно-коммунального хозяйства. На сегодняшний день эта сфера является крайне непривлекательной для инвесторов; большая часть предприятий ЖКХ — банкроты, имеющие многомиллионные долги. Помощи от местного бюджета ждать не приходится.

Еще одна проблема в сельском поселении – это нехватка кадров. Сейчас заработная плата специалистов поселения составляет около 3 тысяч рублей. Какими возможностями социально-экономического развития обладает в таких условиях поселение? Во-первых, это бюджет поселения. Но только при условии его самодостаточности. Во-вторых, привлечение инвестиций. Подводя итог своему выступлению, Г.И.Юдина высказалась так: «Приблизить власть к народу – идея красивая, но власть крепка, когда у нее есть деньги».

Председатель комитета Областной Думы Законодательного собрания Свердловской области по бюджету, финансам и налогам В.А.Терешков отметил, что потери, связанные с изменением налогового законодательства,  в бюджете области составили 100 млн. руб. Все это, несомненно, отражается на поступлениях в местные бюджеты. Поэтому в структуре доходов бюджета муниципального образования определяющими должны быть федеральные и региональные налоги, а межбюджетные трансферты должны выполнять не выравнивающую функцию, а стимулирующую. В конце выступления докладчик предложил Комитету Государственной Думы по вопросам местного самоуправления взять на себя функцию координации всех законопроектов по регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Участники научно-практической конференции отметили, что с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) значительно изменились принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе в сфере экономических основ местного самоуправления и межбюджетных отношений.

При этом основные проблемы, препятствующие социально-экономическому развитию муниципальных образований, обусловлены недостаточным финансированием муниципальных образований.

Социально-экономическое развитие муниципальных образований во многом зависит от наличия у них достаточной ресурсной базы. Однако анализ финансового положения муниципальных образований свидетельствует о том, что практически во всех субъектах Российской Федерации доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления по реализации ими собственных полномочий.

Дальнейшее разграничение полномочий между органами власти всех уровней в результате принятия Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» увеличило полномочия органов местного самоуправления всех типов муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

В этих условиях необходимо повысить финансовую обеспеченность местных бюджетов, увеличить рост налоговых потенциалов муниципальных образований, что возможно решить за счет обеспечения сбалансированности местных бюджетов и увеличения налогооблагаемой базы, повышения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов.

Особую озабоченность вызывает затянувшаяся земельная реформа. В настоящее время федеральное законодательство недостаточно полно и четко регламентирует порядок приобретения прав на земельные участки, устанавливает длительную и сложную процедуру их оформления.

Введение исчисления земельного налога с использованием государственной кадастровой оценки привело к тому, что доходы от этого налога снизились в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям – от 5 до 10 раз.

Необходимо усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, а также рассмотреть вопрос о возможности предоставления права субъектам Российской Федерации самостоятельно индексировать налоговую базу по земельному налогу в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством. Кроме того, важно ввести периодический пересмотр оценки стоимости земельных участков.

Процедура разграничения государственной собственности на землю технически сложна, длительна по времени и требует значительных финансовых ресурсов.

Незавершенность процесса разграничения государственной собственности на землю влечет уменьшение доходов в бюджеты всех уровней от вовлечения земли в хозяйственный оборот. Например, за период с 2002 года Правительством Российской Федерации не принято ни одного распоряжения по земельным участкам, на которые у муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, возникает право собственности.

Также является актуальным совершенствование земельного законодательства в части, регламентирующей порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки.

Ответственность за обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселениях и нуждающихся в улучшении жилищных условий, лежит на органах местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления должны все более активно заниматься организацией строительства и содержанием муниципального жилищного фонда, созданием условий для жилищного строительства.

В целях повышения эффективности содержания муниципального жилищного фонда необходимо совершенствовать управление жилищным фондом. Создание условий для предпринимательской деятельности по предоставлению жилищно-коммунальных услуг для населения и повышения качества обслуживания жильцов – задача органов местного самоуправления.

Рост экономического потенциала муниципалитетов, необходимый для обеспечения их комплексного социально-экономического развития, может  стимулироваться за счет развития конкуренции, привлечения инвестиций, развития и поддержки малого бизнеса.

Органам местного самоуправления необходимо учиться применять новые рыночные механизмы по использованию закрепленных за ними материально-финансовых ресурсов, вовлекать структуры бизнеса для оказания общественных услуг населению, используя в том числе концессионные соглашения.

Концессионные соглашения могут стать одним из действенных средств  социально-экономического развития муниципалитетов, позволяющих экономически эффективно эксплуатировать объекты коммунальной инфраструктуры.

Предметами концессионных соглашений могут быть объекты жилищно-коммунального комплекса и инженерная инфраструктура, а также автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, объекты, используемые для осуществления медицинской деятельности, организации отдыха граждан, объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта.

Участники научно-практической конференции решили:

Одобрить предложения по совершенствованию федерального законодательства в области межбюджетных, имущественных, земельных и иных отношений, высказанные участниками научно-практической конференции, особо отметив важность предложений, которые предусматривают:

- повышение финансовой обеспеченности местных бюджетов;

- усовершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, рассмотрение вопроса о возможности предоставления права субъектам Российской Федерации самостоятельно индексировать ставки земельного налога в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством;

- упрощение порядка подготовки, согласования и утверждения перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю;

- ускорение принятия распоряжений Правительства Российской Федерации по утверждению перечней земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности.

Участники научно-практической конференции сочли необходимым:

1.1. В возможно короткие сроки разработать и принять проекты федеральных законов:

- об актуализации (переоценке) результатов государственной кадастровой оценки земель для целей налогообложения;

- о внесении дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающих введение главы 32 «Налог на недвижимое имущество» (введение местного налога на недвижимость);

- о внесении изменений в земельное законодательство, предусматривающих возможность для граждан в заявительном порядке оформить в частную собственность объекты недвижимости и земельные участки, права на которые возникли до 2001 года;

- о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения административной ответственности юридических лиц за нарушение срока переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

1.2. Рассмотреть в целях улучшения финансовой обеспеченности муниципальных образований возможность внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, предусматривающих:

- увеличение с 30 до 40 процентов доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;

- сокращение перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются от налогообложения в отношении используемых ими земельных участков;

- освобождение от уплаты государственной пошлины за регистрацию учредительных документов при передаче имущества в муниципальную или государственную собственность при реализации положений Федерального закона.

2. Правительству Российской Федерации:

2.1. Предусмотреть в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» средства (в составе дотаций на обеспечение сбалансированности региональных и местных бюджетов), компенсирующие расходы региональных и местных бюджетов на осуществление мероприятий по реформированию жилищно-коммунального комплекса;

2.2. Усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, а также рассмотреть вопрос о возможности предоставления права субъектам Российской Федерации самостоятельно индексировать налоговую базу по земельному налогу в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством.

2.3. Определить порядок составления налоговой отчетности, а также порядок взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления в целях улучшения администрирования местных налогов и предоставления налоговыми органами информации, необходимой для прогнозирования и планирования органами местного самоуправления социально-экономи-ческого развития муниципальных образований.

2.4. Ускорить разработку мер по финансовому оздоровлению предприятий жилищно-коммунального комплекса и реструктуризации их кредиторской задолженности.

2.5. Осуществить перерасчет расходных обязательств муниципальных образований на решение вопросов местного значения, в том числе дополнительно закрепленных за поселениями, муниципальными районами (городскими округами) на основе методик, учитывающих реальные потребности муниципалитетов в финансировании каждого из полномочий органов местного самоуправления.

2.6. Усовершенствовать методики предоставления финансовой помощи из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях увеличения в её составе доли средств, направляемых на капитальные расходы региональных и местных бюджетов и наращивание инвестиционного потенциала территорий.

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

3.1. Принять законы субъекта Российской Федерации о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами;

3.2. Оказать методическую и организационную помощь:

- в подготовке и принятии представительными органами муниципальных районов нормативных правовых актов в целях обеспечения исполнения закона субъекта Российской Федерации об особенностях реализации Федерального закона в переходный период (на 2007−2008 годы);

- по формированию и исполнению органами местного самоуправления муниципальных образований местных бюджетов на 2007 год.

3.3. Предусмотреть проведение в 2006 году семинаров по обмену опытом по исполнению федерального закона и обеспечить координацию деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации ими собственных полномочий по решению вопросов местного значения.

Направить настоящие рекомендации Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в «Российскую газету», «Парламентскую газету» и газету «Местное самоуправление» для опубликования.